Inklusion in der Europäischen Union

Inklusion in der Europäischen Union – Beobachtungen zum Wandel der Problematisierung von Armut in der EU

von Stefan Bernhard

1. Einleitung

Unter dem Schlagwort "Inklusion" werden in der Europäischen Union derzeit zentrale Fragen der Zugehörigkeit und des Ausschlusses zur Gesellschaft im Rahmen der so genannten Offenen Koordinierungsmethode (OKM) diskutiert. Diese Debatte hat seinen Ursprung in dem vor gut 30 Jahren begonnen ersten Aktionsprogramm zur Bekämpfung von Armut. Das Armutsprogramm läutet die schrittweise Etablierung eines Politikfeldes ein, die mit der Einführung der OKM im Jahr 2000 einen vorläufigen Höhepunkt erreicht hat. Eckpunkte der Etablierung waren das zweite und dritte Aktionsprogramm, in dessen Rahmen das Europäische Armutsnetzwerk (EAPN) und des "Observatory of policies for combating social exclusion" begründet wurden sowie die Aufnahme des Ziels der Ausgrenzungsbekämpfung in den Vertrag von Amsterdam (1997).

Diese Entwicklung geschah weder unabhängig von den Begriffen Armut, soziale Ausgrenzung und Inklusion, noch ging sie einfach an ihnen vorüber. Die institutionelle Verankerung des Politikbereichs hat vielmehr deutliche Spuren im Konzept der sozialen Ausgrenzung hinterlassen. In diesem Artikel wird diesen Bedeutungsverschiebungen nachgespürt. Dabei lassen sich zwei Übergänge unterscheiden. Der erste besteht in der Erweiterung des Armutsbegriffs zum Exklusionsbegriff (Abschnitt 2). Daran schließt sich ein Prozess der Fokussierung, der im Zusammenhang mit dem sich verändernden institutionellen Umfeld steht und die zum Auftauchen von "Inklusion" führt. Es zeigt sich, dass die semantische Wende von "Armut" zu "sozialer Ausgrenzung" zwar unabdingbare Voraussetzung für die Ausweitung der politischen Aktivität war, dass das Ausgrenzungskonzeptes jedoch zunehmend unter Druck gerät (Abschnitt 3).

2. Von der Armut zur Ausgrenzung

Die Geschichte der Armutsbekämpfung auf europäischer Ebene begann mit der Einführung des ersten Aktionsprogramms zur Bekämpfung von Armut (1975-1980), in dessen Rahmen 21 Projekte zur Erforschung von Armutserscheinungen finanziert wurden. Das Ausmaß des wirtschaftlichen und sozialen Wandels in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft nahm die Europäische Kommission zum Anlass für ein zweites Armutsprogramm (1984-1989) Mitte der 80er Jahre (CEC 1988): 3). Beide Programme hatten "explorativen" Charakter (CEC 1993: 46) und waren einem weiten Armutsbegriff verpflichtet, der allerdings statisch blieb: "The poor shall be taken to mean persons, families and groups of persons whose resources (material, cultural and social) are so limited as to exclude them form the minimum acceptable way of life in the Member States in which they live" (CEC 1988): 9).

Mit dem 3. Armutsprogramm wurden dann ambitioniertere Ziele verfolgt. Der finanzielle Rahmen des Programms wurde erheblich aufgestockt und die Verteilung konzentriert, um die Wirksamkeit des Programms über beispielhafte Projekte zu erhöhen. Eine Fortsetzung der Förderung in einem 4. Aktionsprogramm, wie von der Kommission angeregt, wurde vom Widerstand der Mitgliedsstaaten verhindert, die befürchteten, dass die Europäische Kommission das Aktionsprogramm als Trojanisches Pferd für die Ausweitung ihrer Konsequenzen nutzen könnte (Bauer 2002). Dennoch wurde das Thema weiter verfolgt und "soziale Ausgrenzung" zu einem Leitbegriff des sogenannten Lissabon-Prozesses.

Konzeptionell lassen sich in dieser Entwicklung sowohl Kontinuität als auch Wandel feststellen. Bemerkenswert ist zunächst, dass sich die formale Definition von Armut aus den ersten beiden Aktionsprogrammen fast wortgleich im ersten Gemeinsamen Bericht von Rat und Europäischer Kommission wiederfindet (CEC and CEU 2002): 11), nun allerdings als Definition von Armut und sozialer Ausgrenzung. Diese Rückkehr zu einer statischen Problembeschreibung sollte allerdings vorübergehend bleiben und wurden im zweiten Gemeinsamen Bericht revidiert (CEC and CEU 2004): 10). Eigentlich hatte man sich seit einer Entscheidung des Rates aus dem Jahr 1989 für den Begriff der sozialen Ausgrenzung entschieden (CEU 1989), um den Prozesscharakter zu betonen, der Menschen aus der Gesellschaft ausschließt. "The concept of social exclusion is a dynamic one, referring both to processes and consequent situations. It is therefore a particularly appropriate designation for structural changes. More clearly than the concept of poverty, understood far too often as referring exclusively to income, it also states out the multidimensional nature of the mechanisms whereby individuals and groups are excluded from taking part in the social exchanges, from the component practices and rights of social integration and of identity." (CEC 1992): 8)

Die Abwendung vom Armutsbegriff entspricht dem Stand der Wissenschaft, die sich darin einig ist, dass "Armut" die Problematik moderner Gesellschaften nicht vollständig fassen kann (Kronauer 2002; Room 1990). Gesucht wird ein Konzept, mit dem sich neben materiellen Missständen auch die vielschichtigen Prozesse erfassen lassen, die einen Ausschluss aus der Gesellschaft bewirken. "Social exclusion does not only mean insufficient income, and it even goes beyond participation in working life: it is felt and shown in the fields of housing, education, health and access to services (…)." (CEC 1992: 8). Entsprechend multidimensional war auch die Erfassung des Phänomens in Indikatoren angelegt. Sie umfassen: "individual's means (e.g. educational attainment, ownership of accommodation or car), perceptions (e.g. having difficulties in making end meet, non-ability to pay for a week's annual holiday) and satisfaction (e.g. being satisfied with one's job, education, health, housing and living environment), all of which are key determinants of people's standard of living and quality of life." (CEC 2000): 18).

Von Ausgrenzung anstatt von Armut zu sprechen bringt also die Bemühungen zum Ausdruck, auch nicht-materielle Bedürfnisse der Menschen anzuerkennen. Der Übergang ist ein Akt von Semantikpolitik. Exklusion (oder Ausgrenzung) weist vom Einzelnen in die Gesellschaft indem seine Situation mit übergreifenden gesellschaftlichen Vorgängen in Verbindung gebracht wird. Für diesen Verweis vom Einzelnen auf die gesamte Gesellschaft steht das Adjektiv "strukturell" (engl. "structural") (CEC 1992 : 7, 8; CEC 1993: 8). Zu den strukturellen Faktoren, die Ausgrenzung bewirken, gehören neben anhaltendender Arbeitslosigkeit und dem Wandel der Industriegesellschaft auch die Veränderung der Familienstrukturen, des Wertesystems sowie Trends zur sozialen Fragmentierung und Migration. Exklusion ist eben nicht ein "residual state of affairs which would disappear with progress and growth" (CEC 1992): 7) wie "Armut" gelegentlich (mis-)verstanden wurde, sondern ein Phänomen, dass von grundlegenden Prozessen zeugt und dass daher auch grundlegend anderer Mittel der Bekämpfung bedarf. Der Exklusionsbegriff wird vorgezogen, weil er soziale Verwerfungen explizit an wirtschaftliche und soziale Transformationsprozesse bindet. Vor diesem Hintergrund wird eine Kombination von wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen gefordert (CEC 1992: 14), wobei die sozialpolitische Bemühungen um Integration die übergeordnete Zielsetzung ist. Neben finanziellen Maßnahmen (vor allem der Einführung einer Grundsicherung) wird gerade die Idee, dass auch wirtschaftliche Prozesse in den Dienst der gesellschaftlichen Integration gestellt werden müssen, als Vorteil der Ausgrenzungssemantik verstanden (ebd.: 15).

Die weitreichenden Implikationen des Ausgrenzungsbegriffs waren durchaus politisch gewollt. Der damalige Kommissionspräsident Jaques Delors machte ihn in den 1980er Jahren zu einem zentralen Konzept der Diskussion um ein soziales Europa (Atkinson 2002). Der Ausgrenzungsbegriff steht zu dieser Zeit eindeutig in der französischen Tradition und bezeichnet tendenziell einen gesamtgesellschaftlichen Prozess für den die Gesellschaft Verantwortung hat und übernehmen muss. Integration kann nur durch die Unterstützung der Betroffenen und den Umbau der Strukturen, die ihn zu einem solchen gemacht haben, erreicht werden.

Während die formale Definition von sozialer Ausgrenzung - ähnlich wie die von Armut - im Verlaufe der Zeit außerordentlich konstant geblieben ist (CEC 1992; CEC and CEU 2004): 10), haben sich die Implikationen des Konzeptes entscheidend verändert. Mit dieser zweiten Bedeutungsverschiebung befasst sich der Artikel im Weiteren.

3. Von Ausgrenzung zu Inklusion

Die Einführung der Offenen Koordinierungsmethode

Auf der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon haben sich die Staats- und Regierungsoberhäupter das vieldiskutierte Ziel gesetzt "(...) die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen." (EuropäischerRat 2000a): 2). Die übergeordnete Zielvorgabe des Lissabon-Prozesses ist in erster Linie eine wirtschaftliche. Im Rahmen dieser wirtschaftlichen Ambitionen hat die Ausgrenzungspolitik ihren bisher größten Impuls erhalten: die Einführung der OKM.

Der Idee nach handelt es sich bei der OKM um einen Lernprozess, bei dem sich die Mitgliedsstaaten auf europäischer Ebene auf gemeinsame Ziele einigen, die sie dann selbstverantwortlich auf nationaler Ebene anstreben. Die Chance auf Lernprozesse, die auf die Verbesserung der nationalen Politikstrategien zielen, entspringt der Rekursivität des Prozesses (Bernhard 2005a): Nach zwei beziehungsweise drei Jahren findet ein organisierter Informationsaustausch zwischen Vertretern der Mitgliedsstaaten statt, in dem die Fortschritte der Länder evaluiert und ein Austausch von Beispielen guter Praxis angeregt werden soll.

Zweifellos handelt es sich bei dieser Methode um eine alternative Regierungsform (Heritiér 2002; Radaelli 2003), die der Wucht und Konfliktträchtigkeit, mit der die klassische Gemeinschaftsmethode auf die Interessen der Mitgliedsstaaten (vor allem das Subsidiaritätsinteresse) trifft, in keiner Weise ähnelt. In diesem Artikel sollen allerdings weder die in der Forschungsliteratur vieldiskutierten Fragen nach den Lernmechanismen noch die nach dem Gestaltungspotenzial der Methode behandelt werden (Chalmers and Lodge 2003; Trubek and Trubek 2003; Zeitlin 2005). Die OKM interessiert hier lediglich als eine Bedingungskonstellation der Thematisierung von Ausgrenzungserscheinungen.

Die Konsequenzen der Einführung der OKM für die Art und Weise, in der Ausgrenzung fortan behandelt wird, dürfen nicht unterschätzt werden. Die OKM zielt auf die Optimierung von Politikstrategien. Selbst wenn die vertraglich verankerte Absicht, Ausgrenzung zu bekämpfen (Art. 136, Abs. 1) sowie die Konkretisierung der Ziele innerhalb der OKM (CEU 2002) denkbar vage sind, so bindet der Prozess den Begriff doch stärker an das Politische. Bereits die Aktionsprogramme haben sich "action-research" (CEC 1988):8), also Forschung die auf Handeln abstellt, zum Ziel gesetzt. Einzelne Projekte sollten als leuchtende Beispiele andere Projekte andernorts inspirieren (CEC 1993). Dennoch werden die Bemühungen um eine politische Bearbeitung von Ausgrenzung durch die Einführung der OKM enorm erweitert und systematisiert. In den nationalen Aktionsplänen sollen die Mitgliedsstaaten nicht nur ihre Politikstrategien in dem Bereich beschreiben und bekannt machen, sondern auch durch (quantifizierte) Zielsetzungen und entsprechende Evaluation überprüfbar machen (CEC 2006). Ihre Bezeichnung als Nationale Aktionspläne zur "Inklusion" zeugt von dieser Orientierung. Zudem hat sich die Sichtbarkeit der Politik durch die Verlautbarungen auf den Tagungen des Europäischen Rates (EuropäischerRat 2000a; EuropäischerRat 2000b), sowie die öffentliche Rezeption der Nationalen Aktionspläne und der Gemeinsamen Berichte (Bernhard 2005a) erhöht. Sichtbarkeit und Handlungsorientierung sind zwei Grundprinzipien von Politik, die nun zunehmend für die Ausgrenzungspolitik gelten und die OKM einer politischen Logik aussetzen (Bernhard 2005b; Radaelli 2003). Im Zuge dessen steigt der Druck in Richtung auf eine Akzentuierung von "Ausgrenzung" (Problembeschreibung) im Sinne von "Inklusion" (politische Handlungsorientierung).

Streamlining und "Inklusion"

Die (zunächst latent) Notwendigkeit zur Akzentuierung des Ausgrenzungskonzepts ist zunächst der Tatsache geschuldet, dass Ausgrenzung gemessen werden muss, um das Ausmaß des Problems, dem man gegenübersteht, überhaupt abschätzen zu können. Von den 18 Indikatoren, die diese Messung einheitlich und international vergleichbar auf europäischer Ebene vornehmen, beziehen sich 14 auf Einkommen und Beschäftigung (Kröger 2004). Dieser Einseitigkeit angesichts der ursprünglich angedachten Vielfalt (s.h. Seite 3) versucht man durch den Einschluss weiterer Indikatoren auf nationaler Ebene zu beheben (Atkinson, Marlier and Nolan 2004). Diese "tertiären" Indikatoren werden jedoch nicht innerhalb der institutionellen Struktur der OKM auf europäischen Ebene behandelt und unterliegen daher nicht dem spezifischen paradigmen-bildenden Verstärkungseffekt der Methode (Bernhard 2006). Ihre Relevanz für die Thematisierung von sozialer Ausgrenzung in der EU ist daher gering.

Die Akzentuierung von Beschäftigungsaspekten innerhalb des Ausgrenzungskonzeptes, die sich hier abzeichnet, wird noch durch das Streamlining der OKM (CEC 2003) weiter verstärkt. Mit der sogenannten "Streamlininig"-Initiative verfolgt die Europäische Kommission die Absicht, die drei sozialpolitischen Stränge der OKM (Renten-, Gesundheits- und Ausgrenzungspolitik) stärker miteinander zu integrieren, um sie dadurch innerhalb der übergeordneten Lissabon-Strategie sichtbarer zu machen (CEC 2003): 5). In der ersten Version hat die Kommission - den mittlerweile abgewehrten (EAPN 2004) - Vorschlag gemacht, die getrennten Offenen Koordinierungsprozesse in einem zusammenzuführen. In der jetzigen Version bleiben die drei OKMs zwar getrennt, werden aber erheblich gestrafft und miteinander verknüpft (CEC 2005).

Das hat zwei Konsequenzen: Zum Ersten wird die Notwendigkeit zur Akzentuierung, die seit der Einführung der OKM weitgehend latent blieb, intensiviert. In einem Outline, der den Rahmen für die Ausformulierung der Nationalen Aktionspläne vorgibt (CEC 2006), werden die Mitgliedsstaaten dazu aufgefordert "(...) to be more selective and focused in identifying the most urgent national objectives that need to be achieved if the overall EU level objectives are to be achieved." (ibid: 6). Damit ist eine neue Stufe bei der Frage erreicht, welche politischen Konsequenzen aus dem Ausgrenzungskonzept zu ziehen sind. In Abgrenzung zum Armutsbegriff diente Ausgrenzung zunächst lediglich dazu, bisher unbeachtete Missstände in das Blickfeld zu rücken. Die politische Implikation der Aktionsprogramme blieb darauf beschränkt Beispiele für politisches Handeln zu geben. Mit der Einführung der OKM war dagegen die Ausformulierung einer übergreifenden Strategie zur Bekämpfung von Ausgrenzungen gefordert. Dabei wurden die ersten beiden Nationalen Aktionsplänen aus den Jahren 2001 und 2003 insbesondere auf Konsistenz und Vollständigkeit der Maßnahmen hin bewertet. Die Straffung des Prozesses reagiert unter anderem auf den z.T. unsystematischen Charakter dieser Aktionspläne und legt daher im Besonderen Wert auf die Konzentration von Maßnahmen. Gefragt sind Strategien der Inklusion, ein Begriff, der erstmals 2004 auf europäischer Ebene definiert wird (CEC and CEU 2004): 10).

Zum Zweiten werden die Zielsetzungen der sozialpolitischen OKMs nun direkt in den übergreifenden Zielvektor der Lissabon-Strategie (soziale Kohäsion, Chancengleichheit, Wachstum, mehr und bessere Arbeitsplätze) eingeordnet (CEC 2005): 4-5). Besonders aufschlussreich ist die Art und Weise dieser Einordnung. Der erste Punkt der neuen Zielvorgaben für den Ausgrenzungsbereich lautet: "Ensure the active social inclusion of all by promoting participation in the labour market and by fighting poverty and exclusion among the most marginalized people and groups." (ebd.: 5 [Hervorhebung S.B.]). Erstmals wird damit auf der Ebene der Zielsetzung schon ein kausaler Zusammenhang zwischen Beschäftigung und Inklusion festgelegt; eine Verknüpfung, die in den Gemeinsamen Berichten und den Mitteilungen der Europäischen Kommission bis dato lediglich als empirische Beobachtung konstatiert wurde. Dieser Link ist folgenreich für die Strategien, mit denen Exklusion bekämpft werden kann. Wenn die Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu einem wesentlichen Ziel der Ausgrenzungsbekämpfung wird, dann ist auch die Verbesserung der arbeitsmarktpolischen Lage hilfreich. Letzteres wird durch Wirtschaftswachstum begünstigt. So liegt der Schluss nahe, dass die Förderung des Wirtschaftswachstums automatisch auch der Bekämpfung von Exklusion dient.

Tatsächlich wird innerhalb der wirtschaftlichen Flanke der Lissabon-Strategie, wo der Leitbegriff "Exklusion" rezipiert wurde (CEC 2003b), in diese Richtung argumentiert. Neben der Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wird vor allem eine bessere Anpassung an den Arbeitsmarkt gefordert. Die Leute sollen in den Arbeitsmarkt "gezogen" und das Arbeitskräfteangebot vergrößert werden. "Focus should be on employment and employability as the best means to alleviate poverty and achieve social cohesion. Again, this requires education, basic skills, and active labour market policies to draw disadvantaged groups into work." (CEC 2005b): 8). Statt struktureller Reformen geht es hierbei um "Reformen" bei den Betroffenen. Diese Vorstellung ist der Motivation, mit der der Ausgrenzungsbegriff auf europäischer Ebene eingebracht wurde, diametral entgegen gesetzt (s.h. S. 4).

Die forcierte Verknüpfung der sozialpolitischen OKMs mit den wirtschaftspolitischen Strängen der Lissabon-Strategie durch das Streamlining sichert der wirtschaftlichen Auffassung von den Wirkungszusammenhängen (dem Beschäftigungs-Nexus) eine Stimme innerhalb der Ausgrenzungspolitik, die umso verlockender spricht, je mehr sich der OKM Prozess an politischer Handlungsfähigkeit orientiert. Das Bedürfnis nach politischer Handlungsorientierung, das sich im Zuge der Etablierung des Politikfeldes vergrößert hat, kann vom klaren Beschäftigungs-Nexus leichter befriedigt werden, als von den komplexen Beobachtungen und Ursache-Wirkungszuschreibungen, die das Ausgrenzungskonzept als gesellschaftliche Problembeschreibung prägen.

"Inklusion", als handlungslenkendes Konzept außerhalb der sozialpolitischen OKMs und "Ausgrenzung", als Problembeschreibung in der Tradition der Armutsprogramme markieren eine echte Alternative: Leistungsbereitschaft und Anpassungsfähigkeit seitens der Individuen als Bedingung von Inklusion stehen Solidarität als Voraussetzung von Integration gegenüber. An die Stelle der Reform der Strukturen rückt die Anpassung des Einzelnen an die gegebenen Anforderungen des Arbeitsmarktes. An die Stelle der Idee, dass sich der Arbeitsmarkt gegenüber den am stärksten benachteiligten Gruppen der Gesellschaft öffnen muss (CEC and CEU 2002): 33), rückt im Inklusionsmodell die Idee der Steigerung der Qualifikation der Ausgegrenzten (CEC 2005b): 38). Beide Konzepte koexistieren auf europäischer Ebene. Die Inklusionsnarration der Lissabon-Strategie bleibt keineswegs unwidersprochen. Allerdings haben sich die Gewichte zu ihren Gunsten verschoben. Die Bedeutungsverschiebung von Exklusion zu Inklusion ist ein Bedeutungs-Effekt von Veränderungen im institutionellen Kontext, in dem soziale Missstände behandelt werden. Paradoxerweise hat gerade die Bemühung soziale Ausgrenzung effektiv und sichtbar zu bekämpfen einer Entwicklung Auftrieb gegeben, in der sich die politische Tragweite des Konzepts verringert.

Die zunehmende Betonung der Eingliederung in den Arbeitsmarkt und der Verantwortung der Einzelnen rückt das Inklusionskonzept in die Nähe des Social Integration Discourse, den Ruth Levitas neben anderen in Großbritannien identifiziert (Levitas 2000). Darin wird bezahlte Arbeit als einzige legitime Quelle sozialer Integration gesehen (ebd.: 359). Durch die Verbindung von Problem (Ausschluss aus dem Arbeitsmarkt) und Lösung (Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit) wird aber auch eine Aussage über die Gesellschaft gemacht, in die eingegliedert werden soll. Es ist eine Gesellschaft individueller Konkurrenz und Leistung, in der es jedem selbst überlassen bleibt, seine Chance zu nutzen. "If society's duty is to remove barriers, that of the individual is to make the best of the options offered." (Saraceno 2002): 7). Wer die Chance verstreichen lässt, verliert den Anspruch auf gesellschaftliche Solidarität (Todman 2004).

Dieser Bedeutungsverschiebung findet im Übergang vom Ausgrenzungs- zum Inklusionsbegriff seinen Ausdruck und Anschub. Im Unterschied zu den Begriffen von Armut und sozialer Ausgrenzung handelt "Inklusion" nicht in erster Linie von einem gesellschaftlichen Problem, sondern suggeriert einen Lösungsweg. "Armut" weist auf einen Misstand hin, für den solidarische materielle Umverteilung den normativ gebotenen Ausweg darstellt. Es ist ein Ungleichheitskonzept. "Inklusion" gibt einen Weg vor, auf dem materielle Umverteilung keineswegs liegen muss. Vielmehr werden innerhalb der Inklusionssemantik Faktoren wie der Bildungsstand und die Flexibilität der Armen und Ausgegrenzten als Ursache für ihre Marginalisierung behandelbar. Finanziell belastbare Solidarität wird von der unabdingbaren Notwendigkeit der Armutsbekämpfung zu einem lediglich möglichen Halt auf dem Inklusionspfad. Der Wechsel der Leitbegriffe von "Armut" über "Ausgrenzung" hin zu "Inklusion" verschiebt also auch den möglichen Argumentationsraum. Im Sinne des Inklusionsbegriffs lässt sich vor allem das Individuum reformieren, nicht die Gesellschaft. Ziel der Transformation ist die Adaption nach den Bedürfnissen der Wirtschaft (Bildung, Flexibilität, Mobilität). Diese Vorstellung ist von der gesamtgesellschaftlichen Verantwortung, die im französischen Modell mitgedacht wird und an die Delors bei der Forcierung des Ausgrenzungskonzepts in den 1980er Jahren noch dachte, weit entfernt.

4. Schlussfolgerung

Institutioneller Kontext und Semantik stehen im Falle der Ausgrenzungspolitik der EU in einem wechselseitigen Bedingungsverhältnis. Der Übergang von "Armut" zu "sozialer Ausgrenzung" als Leitbegriff für die gesellschaftliche Problembeschreibung hat die stetig wachsende Aktivität der Europäischen Gemeinschaft in dem Bereich ermöglicht. Der Bedeutungsgehalt des Ausgrenzungsbegriffs ist dabei keines eindeutig bestimmt. Der Begriff kann einen komplexen, multidimensionalen Prozess meinen und dabei ein tendenziell unabschließbares Universum von Ursachen- und Wirkungszusammenhängen erschließen, oder den Blick auf wenige Faktoren lenken und damit konkrete Implikationen für politisches Handeln haben.

Die konzeptionelle Offenheit macht das Konzept für einen substanziellen Bedeutungswandel zugänglich: Die strukturellen Faktoren sozialer Desintegrationsprozesse, worauf "Ausgrenzung" in Erweiterung vom statischen Armutsbegriff hinweisen sollte, wurden im Verlaufe der institutionellen Verfestigung des Politikfeldes und beim Übergang zu "Inklusion" unwichtiger. An ihre Stelle tritt die Betonung der individuellen Verantwortung für die Integration in die Gesellschaft, die vorwiegend monodimensional als Inklusion in den Arbeitsmarkt aufgefasst wird. Vor dem Hintergrund des Universums von Dimensionen, Ursachen, Indikatoren und Perspektiven nehmen sich diese Akzentuierungen als Verkürzung aus, die vor allem auf die Straffung des Prozesses durch das sogenannte Streamlining zurückgeführt werden kann. Die institutionellen Veränderungen haben die Notwendigkeit und die Dringlichkeit zur Herstellung von Inklusion erhöht und die Voraussetzung für die Übernahme klarer Handlungsempfehlungen, die mit dem Beschäftigungs-Nexus im übergeordneten Rahmen des Lissabon-Prozesses bereitliegen, geschaffen.

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